WTO与我国政府职能“合理范畴”的确定

2002-09-25    作者：广东恒益律师事务所许世芬律师      浏览数：10,422

加入WTO以后，我国将面对更开放、更激烈的国际经济竞争。而这新一轮竞争的优势，在很大程度上将体现在政府的管理职能与效率方面。我国是个仍处在经济转轨时期的发展中国家，这一特点决定了现阶段我国政府职能的转变，首先要从对市场、企业的直接干预中解脱出来，集中精力搞好宏观调控与市场的“培育”和“完善”。这就要求我国各级政府严格按照WTO规则以及遵循国际惯例，努力确定政府职能的“合理范畴”，加快对不适应WTO规则的涉外体制、法规和政策的调整，不断深化以市场为导向的经济体制改革，以促进国内经济稳妥、高速发展，增强企业的国际竞争能力。

－ WTO是以市场经济为规则的多边国际贸易组织。它按照市场经济规则和国际惯例所制定的所有法律文件，通过规定各成员国政府所应承担的主要契约义务，来规范各成员国参与国内和国际市场的贸易活动乃至相关法律、规则的制定。我国自确定建立社会主义市场经济体制的目标以来，社会经济体制及其运行方式都发生了重大的变化，但离建立市场经济体制还有较大的差距，各级政府的职能还未实现根本性转变，还未明确有一个“合理范畴”，市场的运行主要还是依靠政府的行政干预，而不是市场机制的自我调节，企业尚未完全脱离政府的管辖而真正成为市场的主体。 我国政府职能转变的重重阻力，来自于传统的经济管理体制。我国长期实行计划经济体制，政府的职能是无所不包，无所不管，无所不在。一市之长或一县之长，对于本市、本省的事，无论政治的，经济的，社会的，市场的，老百姓生活的，事无钜细，包罗万象，什么都得管。不仅行政的事，政府说了算，就连市场的事、企业的事，也是政府说了算。直至今日，这种“大政府、中市场、小企业”的传统模式还在发挥着较大的影响。政府不仅管理着公共物品生产的领域，还同样管理私人物品生产的领域。政府对产业活动的管理，很多还是通过行政命令，而不是依靠法律手段或经济扛杆的调控。 政府职能转变的阻力，也来自于我国现行的行政管理体制。由于政府掌握着市场的经营管理权，市场的调配权和某些重要产品的定价权，掌握着企业的人事任免权、生产经营调配权，企业经济不独立，盈利亏损归国家。而企业则对政府有很大的依赖性，国有企业享受行政级别和待遇，国企干部由政府任命，同样讲究行政级别和待遇，构成了政府行政系统的一个难以分离的部分。在这种体制下，我国各级政府对市场、企业的态度始终处于一种矛盾漩涡之中，想分离又怕分离，想放手又不敢放手，担心这，担心那，担心企业难以独立自主地按市场经济规律运作，反而扰乱了市场秩序，影响国家的安定团结，因而不愿给国有企业松绑。国有企业既然不能自主地面对市场，自然难以创造财富。国企一旦亏损，工人则面临下岗，这沉重的包袱最后仍然得由政府和工人背。 政府职能转变的阻力，也来自于一大批既得利益者——中央和地方政府的官员们。在商品经济条件下，权力代表着利益代表着金钱，甚至代表着比金钱更耀眼的东西。不少官员利用手中的权力（例如土地划拨权、工程发包权、审批权、审计权、任命权等等）进行权钱交易，不少政府部门既是经营者又是管理者，既是执罚者，又是违规者。只要政企不分离，国企改革不到位，“权钱互补”，以“权敛财”的丑恶现象就难以消除。只要企业实际上仍然处于政府的从属地位，不能掌握本身的人事任免和生产经营决策权，就难以真正地成为市场的主体，难以按市场经济的规律运作，难以培育新时代的企业精神。 政府职能转变的阻力，更来自于我国法制建设的滞后。我国受数千年封建专制主义官本位余毒的影响，加上建国后长期实行计划经济，法制建设严重滞后。改革开放以来，我国加强民主与法制建设，制定不少的法律、法规，但在1993年以前能正确反映市场经济中的价值规律、竞争规律和供求规律的法律、法规并不多见。1993年以后有些法律、法规能较客观地反映市场经济的规律，但也涉及到一个如何得以良好实施和切实执行的问题。这显然与某些政府官员缺乏法制意识有着千丝万缕的联系。长官意志是计划经济时代的产物，至今仍有少数政府官员习惯于根据上级政策和上级命令行事。“法大还是权大”？这个问题一直成为社会的焦点，成为我国依法行政、理顺政企关系的一个重大障碍。

 二 WTO要求所有成员国在参与国内和国际市场活动中奉行市场经济的规则，按照市场经济机制运作。现代市场经济是追求经济活力和效率的复杂系统，如果将其比喻为一个充满活力和竞争的竞技场。那么，政府就好比是竞技场上的裁判员和服务员，运用竞技规则，维护市场秩序，并创造条件，使市场经济获得充分的发展和不断的完善。如果政府在竞技比赛中既当裁判员，又当运动员，则不仅会使竞技对手－非国有企业处于不公平或不对等的地位，导致市场垄断、价格垄断、资源配置垄断，更有可能导致营私舞弊的腐败现象的产生。 在市场经济条件下，政府与市场有一个明确的分工。前者负责组织公共物品，后者负责私人物品供给。所谓私人物品的生产经营领域，主要指与人们日常衣食住行休戚相关的物品，例如碗筷、衣物、房屋、家具、家用汽车、电讯等的生产或经营领域。这些领域应该让企业根据市场需求自主生产经营，通过企业之间的平等的、良性的竞争，寻求赢利、发展的机遇。至于产品的开发、产量多少，价格高低，由企业根据市场的销路自主决定。企业的重组、调整、转型或破产，让企业根据市场规律作出自我选择。企业的信誉好，就容易获得融资，开拓销售渠道。企业的产品销路好，就能赢利，就能获得生存和发展。所谓公共物品，包括软件和硬件两个方面。所谓软件，主要指的为社会、为大众提供的服务，这是政府的一大职能，从国防体系、外交、社会安定、市场秩序、宏观调控、法律、政策，到设立社会福利基金、缩小贫富差别、倡导公平竞争，抑制通货膨胀等。所谓硬件，则指城市道路、城市之间的高速公路，城乡之间的马路以及车站、铁路、机场、桥梁、码头、公园、城市绿地、环保等需要政府来组织或非依靠政府组织不能进行的公共设施。 为了实现这一分工，政府就应退出市场中的私人物品供给的领域，即退出营利性的生产经营活动，让企业去做，让市场按自身的机制去调节，政府不再加以直接的干预和微观的调拨，而把主要精力放在组织公共物品的供给上。值得指出的是，政府组织公共物品的供给或生产，并不意味着政府可以参与该物品的经营活动。市场经济条件下政府的职能否定了政府具有经营赢利的功能。在具体的公共物品生产过程中，如城市道路等公共设施，同样需通过招标的方式交由私人公司或股份制的国有企业去建造，政府本身只投资，只组织，只监管，不经营，不赚钱。政府的投资是不应寻求回报的，因为资金来源于税收。政府的投资，只是用纳税人的税收为纳税人提供更加优越的生活环境和设施。这不是政府的一个经营活动或经营赢利过程，而是履行政府职能为纳税人提供优质服务的过程，所谓取之于民，而用之于民。

可见，我国政府职能转变所面对的一个重要问题，就是要明确在市场经济条件下政府的职责是什么，应该做什么，不应该做什么？政府不应该做什么，指的是如何改变以前政府职能上的“越位”，不再直接参与市场的经营活动。政府不应该做的事，实际上包括两个方面，一是不应负责私人物品的供给，不应直接参与对私人物品的组织、生产、经营，也不应直接对私人物品的生产经营进行任何形式的干预或下达硬性指标。二是不应参与公共物品的生产经营。政府所应做的，仅仅是负责公共物品供给的组织、监督、验收等工作。 三 政府从市场经营领域退出以后，把主要精力放在组织公共物品的供给上。我国是个发展中国家，目前正处于城市化的进程中，政府必须把相当部分的精力、物力放在公共物品的“硬件”建设或供给上。但如果硬件建设没有“软件”相配套，就极容易滋生“权力寻租”、“权钱交易”现象。而对于软件建设恰恰是我们以往所没有引起足够重视或所采取的措施不够有力的。近年来见诸于报端的一些负责市政建设等工程的干部纷纷“落马”的事例，深刻地揭示了我国建立、完善工程招标投标的公示、公开制度的必要性和迫切性。

现阶段我国公共物品供给上的“软件”建设，至少应包括以下几个方面：

（一）保护产权。产权分为公共产权和私人产权两类，我们这里所指的主要是私人产权。目前某些地方政府职能的“缺位”之处，就在于不重视产权，不注重保护私人产权，对于与企业、集体和投资者签订的合同，可以任意取消或不认真履行，对于当地生产假、冒、伪、劣产品的企业，可以发展地方经济为由而不予严厉打击，予以放任自流，甚至暗中庇护。因此，当务之急是各级政府应强化产权意识，把建立、健全产权法律制度视为维护市场经济秩序，保障市场经济正常运转的重要基础和必要条件；把保护产权，保护债权人的合法权益，惩处破坏产权、侵犯他人产权的行为，视作是自己的首要职责。唯有这样，才能维护投资者的合法权益、促进经济繁荣。

 （二）维护市场秩序。维护市场秩序的方法有两种，一是靠行政命令或政策，一是靠法律。我国长时期受计划经济体制的影响，缺乏依法规制市场秩序的传统和做法，人为干预市场的现象常有发生，致使市场秩序经常处于无序与有序的胶着状态，特别是目前市民反映最为强烈的国有企业依靠行政权利形成的行政性垄断，例如电、水、电信、煤气、交通、基础设施等等公用物品生产经营处于高度的垄断，有关企业可以任意提价，可以将成本、无效率带来的损失，任意转嫁到市民头上，严重地侵害普通市民的权益，给市场经济的健康发展带来消极、负面的影响。因此，要使市场经济有序地进行，必须依靠法律的规制和调控，有关政府部门要加强立法工作，根据实际需要，制定、修改反对垄断、维护公平竞争等法律法规，对于任何破坏、干扰市场秩序的行为依法予以惩处，以维护市场秩序。

（三）建立一个平等、公平的社会环境。改革开放以来，我国个人收入差距越拉越大，分配不公的程度日益加深。据2000年有关部门统计，20％的高收入者拥有相当于42.2％的财富。在全国银行个人存款中，20％的储户已占有全部存款的80％。以20％最高收入家庭与20％最低收入家庭的收入占全部家庭收入的比重来看，前者是后者的6.53倍。两者的差距远远大于许多市场经济发达国家。中国目前的基尼系数为0.458，已超过国际公认的0.40的警戒线，进入了分配不公平区间。因此，政府的迫切任务是，采取有效措施，依法创造并保证人民大众有脱贫致富、养老治病、义务教育、就业、劳动保险以及参政、议政等公平的机会。

（四）进行宏观调控。宏观调控与人为的干预是两码事。前者是法治社会的特征，后者是人治社会的特色。市场经济强调市场机制的自身调节，按市场规律办事。但市场经济也有可能出现过度投机和垄断，需要政府通过法律手段进行必要的、适度的调控。美国经济所以能够在较长时期内保持持续发展的势头，无疑与政府运用法律手段对市场进行适度的宏观调控有关。我国在“九五”期间经济保持良好的发展势头，也与政府的适度调控有关。但与美国等市场经济发达国家相比，我国的宏观调控，无疑还掺杂一些人为的、行政意志的东西，这是我们需要努力改正的地方。只有我们以法治来取代人治，才能使我们的宏观调控更能反映市场经济发展规律，能够减少成本，降低消耗，提高办事效率。

四 市场经济从某种意义上说是一种法制经济。市场经济国家的模式不一、特色各异。但无论是以德国为代表的社会市场经济模式，以日本、韩国为代表的政府主导型市场经济模式或是以美国为代表的分散型、相对自由的市场经济模式，都是建立在法治基础上的。他们的一个共同特征就是市场调节为主，政府调节为辅，而政府调节经济的手段，又主要依靠法律的宏观调控。我国应按照WTO规则，结合本国具体情况，加快建立和完善现代市场经济的法律体系，依法规范政府参与市场的行为，变微观参与为宏观调控，变以宏观调控为主为以市场调节为主，以加快社会主义市场经济体制的建设进程。

（一）尽快制定规范政府与企业行为的法律，明确市场经济条件下的政府和企业的不同地位和职能，为政企分离、明晰产权、建立现代企业制度提供法律依据。政府不应是追逐经济利润的企业生产经营者和市场经济活动的直接参与者，其职责在于站在人民总体利益的高度来制定、执行市场规则，对市场起着宏观调控的作用。但政府的调控，不能取代市场的调节，相反应坚持市场调节为主，政府调控为辅的原则，调控的目的在于创造和维持一个有利于企业竞争和发展的公平、有序的良好环境。企业作为在市场中追求自己利益的经济实体，以市场主体的法律地位，依法享有自主的企业决策权、生产经营权，在市场中起着基础性和主导作用。企业不应有行政依附，不应享受行政级别，因而也不应受行政命令的支配和干涉。企业之间在法律上的地位是完全平等，不应存在因所有制不同或因级别不同而产生的身份差别，而均可以独立、平等的市场主体资格进入市场，参与市场的公平竞争。

（二）尽快制定必要的市场运行规则，保障企业按市场经济客观规律协调有序地发展。在市场经济发达国家，最明确体现市场经济要求、调整市场经济关系的民事、商事和经济立法在这些国家的法律体系中始终居于最重要的地位。我国应加快民事、商事和经济立法的步伐，尽快建立保护市场主体财产权的法律制度、维护市场活动参与者合同自由的法律制度、保障国家对市场进行适度干预、防止市场经济自发性可能导致的滥用合同自由和各种违法行为的法律制度以及完善社会保障制度，以保障市场经济协调有序地运行。

（三）尽快制定有助于高科技等幼稚产业健康发展的规则，构建适度的产业保护体系。中国外贸体制的深层次改革，旨在建立更加开放的对外贸易格局，但这并不意味着中国再也不能采取贸易保护的措施，我们可以根据WTO关于保护幼稚产业等例外条款、合理的非关税措施以及国际惯例，从维护我国新兴幼稚民族产业健康发展出发，对少数关系到国民经济发展质量和效益的关键性及高科技等幼稚产业和部门加以适度而有限的保护，以保障我国产业结构调整、优化升级的顺利完成。

（四）通过立法，彻底清除非关税壁垒，进一步开放市场，保障所有企业都有平等参与对外贸易的权利。WTO的一个重要原则就是要消除各种非关税壁垒。中国加入WTO，就必须依法理顺外贸体制，使政府外贸主管部门与所有国有专业外贸企业从名到实彻底脱钩；逐步减少并以最终取消进出口许可证、配额制等非关税措施，杜绝通过制定发放配额、许可证等行政权力来分配或限制企业权利的做法，使所有有条件经营进出口业务的企业都能获得参与公平竞争的机会，充分运用WTO贸易争端解决机制，设法解决与欧美国家的贸易纠纷，利用进入WTO后我国轻工、纺织服装、食品、机电、家用电器等传统工业将获得无条件最惠国待遇和市场准入的机会，积极发展对外贸易，不断增加在国际市场中所占有的份额。

（五）制定统一的内外资法律制度，给外商以国民待遇，进一步完善投资环境。中国加入WTO，就必须严格按照WTO的国民待遇条款，对外商优惠与歧视政策作出重大的修改，做到内外统一，平等相待，使企业没有内资与外资的区别，而只有国内企业与国外企业的区别，使国内企业在适用同一法律、税费的基础上开展公平竞争。稳步向外资开放保险、金融、旅游等服务业务及电信等信息产业，打破目前的垄断局面，促进企业公平竞争；对外商投资的导向由成本导向转化为市场导向，使外商更加注重投资地的经济环境与发展潜质，由追求短期效益向注重长期效益转化，由投资劳动力密集型产业向投资资本密集型产业转化，使外商投资的领域逐步向金融、高科技和新兴产业延伸，为国内企业成长发挥示范作用。

（六）依法构建小政府、大市场、大社会的模式。按照WTO的规则，政府要从许多社会事务中退出，转移给社会中介机构去做。我国应积极创造条件，努力发展律师事务所、会计师事务所、审计事务所、咨询公司、资产管理公司、行业协会等中介机构，并充分发挥它们的社会中介作用。政府从大量的社会事务解脱出来后，就有更多的精力和更多的时间，通过设立“企业服务中心”，为各种类型的企业提供不同类型的优质服务，帮助企业解决融资、化解金融风险。加入WTO以后，我国将面对更多的国际反倾销诉讼，各级政府可以通过设立“国民经济信息服务中心”，通过建立一个信息量巨大、资料权威的信息库数据库，为所有企业提供必要的信息资料，以充分地保护国内企业的合法权益，保护包括外商投资企业在内的所有国内企业免受岐视和不正当竞争。