新型冠狀病毒感染疫情爆發以來，以前所未有的速度迅速蔓延到全國乃至全球。習近平總書記高度重視，親自指揮、親自部署，打響了一場史無前例的疫情阻擊戰。2020年1月20日，國家衛健委公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，並采取甲類傳染病的預防、控製措施。為控製疫情擴散，湖北多地采取“封城”措施，全國多省、市、自治區也相繼啟動突發公共衛生事件一級響應，在政府號召下，全民團結起來一條心，積極應對疫情。

2020年2月5日，在新冠肺炎疫情防控的特殊時期，習近平總書記在中央全麵依法治國委員會第三次會議中強調：要在黨中央集中統一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全麵提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。[[1]]筆者認為，建立法律風險管理體係對在疫情防控的特殊時期依法防疫具有重要作用。

目前我國疫情已得到有效控製，但是戰役仍未結束，做好疫情防控工作仍然是首要任務。同時，通過這次疫情暴露出來的一些問題，值得我們反思。在當前全球化、城市化、信息化、大市場、大流動的社會格局下，風險社會的表征日益凸顯，正如德國著名社會學家烏爾裏希·貝克所說：“在發達的現代性中，財富的社會生產係統地伴隨著風險的社會生產。而且在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到一個我們前所未知的程度。[1]”現在我們在新冠肺炎疫情麵前，武漢等多地“封城”，人人宅在家裏，閉門不出，這充分說明在當今社會一旦風險事件發生，無人能獨善其身。針對現代風險社會的這種特性，政府的治理體係和治理能力顯然還有很多可以改進和提高的地方。本文將從法律風險管理的視角分析當前疫情防控中存在問題，並提出相應的對策與建議。

一、存在的問題

（一）在本次疫情防控過程中，各地政府部門通過出台紅頭文件的形式，製定了各式各樣的規定。例如：某些地方明確規定，對來自湖北的人員，甚至不僅僅是湖北，包括浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等地的人員，一律拒絕入內。初看這些規定，確實硬核，但是在實際執行中出現了比如“湖北籍貨車被困高速無處可下，司機流浪十餘天崩潰痛哭”等事件，引起網上很大反響。還有2月24日發生的武漢市指揮部下設的交通防控組未經指揮部研究和主要領導同誌同意發布無效的開放離漢通告事件等。

政府部門作為行政主體，在作出具體行政行為或者抽象行政行為之前，是否應當從法律風險管理的角度，在作出這些行政行為之前，進行法律風險分析與評價。政府部門是否具有作出行政行為的主體資格？作出的行政行為是否違反上位法？作出的行政行為是否侵害了國家、社會、個人的合法權益？尤其是該行政行為是否會引起行政相對人與政府部門發生衝突從而引發群體性社會風險？政府部門在作出行政行為時，除了應當嚴格按照法定的程序，還應對擬作出的行政行為的法律風險進行縝密的分析與評價，不能簡單化一關了之、一停了之。

（二）有關部門在執行政府文件時也應當從法律風險管理的角度對如何落實才能更好完成工作進行全麵考量。最近網上輿論紛紛的武漢某學院為迅速騰出被征用學生宿舍，擅自將學生的私人物品丟棄。雖然事後校方發表《致歉信》並承諾所有同學物品若有損失，開學後學校將在核實的基礎上予以賠償（補償）。[[2]]且不論開學後如何賠償（補償）學生，僅是學生物品損失的舉證問題，就會容易引起學生與學校的糾紛，而且，學校草率地處置學生私人物品這種行為，是對個人財產權的嚴重侵害，導致學校麵臨經濟賠償、聲譽損害和群體性事件等多重法律風險。疫情當前，學校在接到政府征用學生宿舍作為新冠肺炎醫護隔離點的時候，應當充分分析和評價可能產生的法律風險，製定法律風險應對方案，妥善地轉移被征用宿舍的學生私人物品，以列物品清單的方式記錄每個宿舍的所有物品，並以拍照、錄製視頻的方式記錄騰空、轉移過程。

二、對策與建議

在抗擊疫情的形勢依然嚴峻的情況下，當務之急政府應當全麵建立法律風險管理體係。十七年前，我們有過抗擊非典的經驗，但是這次在發現引起不明原因肺炎的病毒是新型冠狀病毒的時候，依然沒能第一時間主動識別和全麵分析風險並果斷及時采取防控措施方麵，在疫情初期各項措施存在一定的滯後性，以致疫情快速擴散至全國。這主要還是政府部門未建立完善的風險管理體係，未能及時識別風險、分析風險、控製風險。

建立法律風險管理體係，有利於提升政府的風險意識，更好的厘清紛繁複雜的社會風險。就建立法律風險管理體係，筆者建議主要從以下三個方麵著手：

（一）要全麵樹立法律風險管理理念

樹立法律風險管理理念，不僅包括政府的領導層，還包括政府各部門及全體公務人員。法律風險管理要想取得實效，將法律風險管理嵌入政府具體的各項決策流程和管理流程當中，將法律風險管理變成工作中一個不可分離的組成部分。要把法律風險管理當作決策前必須考慮的一個環節，改變法律風險管理不能產生直接社會效益和法律風險管理可有可無的習慣思維。比如：2020年1月20日，鍾南山院士已在媒體上公開表示新型冠狀病毒可以“人傳人”，但仍然發生比如武漢百步亭社區“萬家宴”事件，根本沒有意識到疫情的嚴重性和緊迫性。還有在2020年1月29日，中央指導組派督查組赴黃岡市進行疫情防控工作的督查核查，當問到定點醫院收治能力、床位數量以及核酸檢測能力等問題時，時任黃岡市衛健委主任“一問三不知”，法律風險管理意識淡薄[[3]]。

（二）為法律風險管理提供有利的內部環境

政府要建立有效的法律風險管理體係，必須製定相應的法律風險管理製度，使之得到有效執行。政府應當根據決策的類型、各部門的職能、突發事件的特點等實際情況製定法律風險管理製度，使其滲透到政府行政管理的各個方麵和各個環節，使法律風險管理在製度上得到充分保障，從而最大程度地發揮法律風險管理體係的作用。例如：湖北省紅十字會作為專門從事備災救災、應急救護等人道主義救助工作的團體，卻在本次疫情中因對救助物資管理滯後，收治患者主要醫院之一的武漢協和醫院醫療物資用盡。[[4]]這充分暴露了湖北省紅十字會應對備災救災的風險管理製度不健全，以及對現有救災物資的接收與分配製度執行不到位。

（三）構建一套可行的法律風險管理預警機製

法律風險管理的核心在於識別風險後分析風險，從而做到預警和控製風險。法律風險的識別、分析、評價、預警、控製，需要構建一套可行的法律風險管理預警機製。

法律風險數據收集

法律風險預警

法律風險分析與評價

法律風險識別

1、法律風險數據收集。比如，在建立公共衛生突發事件的法律風險預警機製時，應當收集國內外發生的大小公共衛生突發事件的發生背景、原因、危害程度、涉及範圍、受害人數、法律後果等詳細數據，結合法律風險管理理論等通過科學的方法歸納同類型事件的相似點，從而形成若幹個法律風險點清單。

2、法律風險識別。錄入當前發生的事件的有關數據，通過法律風險管理預警機製與之前錄入的數據和法律風險點進行比照、歸納等方法，識別得出當前事件的法律風險。

3、法律風險分析與評價。法律風險分析分為兩個方麵。首先根據以往相類似法律行為或法律事件來分析現已存在的風險點、可能造成的人力、時間、經濟或者聲譽等損失的類型與程度，從而得出風險價值。然後根據以往的數據結合現已存在的風險點，通過主客觀相結合的方法對法律風險發生的可能性進行預測，確定法律風險發生的概率。法律風險評價是將法律風險分析得出的法律風險價值與風險發生的概率結合起來，加以全麵評價。

4、法律風險預警。經過法律風險分析與評價程序，對當前事件進行風險等級評定。根據風險等級的大小，及時向相應的政府部門發出方案實施前的風險預警，並製定相應的預防措施，在法律風險發生前對風險進行有針對性的預防，在法律風險無法避免時將損失控製在最小範圍。這次新冠肺炎疫情，在發現疑似傳染病之初，甚至是在1月5日上海市公共衛生臨床中心檢測出類SARS冠狀病毒時，[[5]]湖北省相關部門，仍未能及時地發出有效預警。甚至湖北省作為疫情最嚴重的地區至1月24日才啟動重大突發公共衛生事件一級響應[[6]]，比廣東、浙江、湖南還要遲一天。由此可見，在已發生類似突發事件的苗頭之時，如何識別突發事件的法律風險，並及時發出預警顯得何等重要。

法律風險的範圍十分廣泛，貫穿於政府行政管理的全過程，無論是政府決策、行政執法、政策製定，還是在內部製度等方麵都存在法律風險。本次新冠肺炎疫情對我國的政治、經濟，以及企業、居民的生產、生活造成了深遠影響；好比中國正常運轉的巨輪按下了“暫停鍵”。盡管我們有抗擊非典的經驗教訓，但是從目前疫情防控現狀可以證明我們並沒有在教訓中真正建立一套行之有效的法律風險管理體係，這將是擺在各級政府和相關部門麵前至關重要而又緊迫的任務。

（作者：徐武，廣東達盛律師事務所律師）