法律援助機構不予提供法律援助的通知應當接受司法審查

2006-03-14    作者：廣州市公職律師事務所 白仲清律師      瀏覽數：15,169

                 該文榮獲賽馬在線直播2005年度理論成果二等獎

  摘要：法律援助機構作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知是具體行政行為，屬於行政給付。法律援助機構是行使政府職責的行政主體。行政訴權是公民的基本權利之一，法律援助申請人的行政訴權對保障其合法權益有重要意義。公民申請法律援助的社會保障權應當受到行政訴訟法的保護。法律援助機構的具體行政行為應當接受司法審查。

    關鍵詞：法律援助  行政行為  司法審查 

    法律援助機構對申請人提出的法律援助申請，經審查認為申請人不符合法律援助條件的，決定不予提供法律援助，並以書麵形式通知申請人。按照《法律援助條例》第十九條的規定，申請人對法律援助機構認定其不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知有異議的，可以向確定該法律援助機構的司法行政部門提出，對司法行政部門的審查決定不服的，是否可以提起行政訴訟，在理論和實務界，一直存在著爭議。筆者認為，法律援助的申請人對法律援助機構認定其不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知有權提起行政訴訟。法律援助機構認定申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的行為，是具體行政行為。法律援助機構的這一具體行政行為，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍，是可訴的具體行政行為。法律援助機構的具體行政行為接受司法審查是由法律援助、法律援助機構的性質和行政訴權對保護為公民合法的重要意義等因素所決定：

    一、法律援助機構是行政主體
    《法律援助條例》第五條明確規定，直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。 法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。司法行政部門的職責是監督管理法律援助工作，法律援助機構的職責是組織實施法律援助工作。法律援助機構是具有國家行政管理職權的組織，行使的是政府職責，直接體現了法律援助屬於政府的責任，具備行政主體的法律地位。
    法律援助製度是“屬於社會保障製度之組成部分，保障人民的基本生活是國家和政府不可推卸的責任” 救助貧困國民通常被視為純粹的政府行為，我國目前的法律援助也是以政府為主導，民間法律援助組織參與，政府主導的法律援助是由各級政府確立的法律援助機構這一行政主體實施的，具體表現為受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助，通過為生活困難和其他處於弱勢地位的當事人提供免費的法律服務，保證他們獲得基本的生活權利，使其不因為貧窮而得不到法律上的幫助。
    《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國律師法》和《法律援助條例》關於法律援助的規定，標誌著法律援助製度在我國的確立，法律援助機構為公民提供的法律援助作為國家的一項法律製度，具有法定性和義務性。法定性是指法律援助的對象、條件和方式都由法律、法規具體規定，隻要符合條件就可以提出申請。義務性是指根據法律、法規的規定為公民提供法律援助是政府的一項法定義務。《法律援助條例》第三條明確了法律援助是政府的責任，就意味著公民同時享有法律援助的權利，法律援助機構應當保證符合條件的申請人獲得法律援助。
    申請人是否符合法律援助條件，由法律援助機構和司法行政機關這兩個不同的行政主體審查之後，申請人對審查結論不服，還可以尋求訴訟這一有效的救濟途徑。法律援助的行政給付屬性決定了法律援助機構是行使政府職責的行政主體。
    按照“中國加入WTO議定書的明確承諾，‘受到被複審的任何行政行為影響的個人或者企業提起上訴的權利’” 。行政機關最終裁決的行政行為“隻能由法律加以規定，法規、規章和其他規範性文件都不能規定終局行政行為” ，法律援助機構所作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知，即使經過了司法行政機關的複查，也應當接受司法審查。我國加入世界貿易組織後逐步確立了司法終局裁決的原則，《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國商標法》都適應這一原則而作了修改。法律援助機構這一行政主體作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知，是拒絕行政給付的具體行政行為，當然要接受司法審查。

    二、法律援助是行政給付行為 
    《法律援助條例》第三條明確了法律援助是政府的責任，這是對法律援助性質的準確定位。法律援助製度是人類法治文明和法律文化發展到一定階段的必然結果，是現代國際社會衡量一個國家的民主與法治文明及政治文明進步程度的重要標誌。政府設立的法律援助機構為公民提供的法律服務，“從行政行為的角度分析，其本質上是行政給付行為” 。行政給付是指行政機關或其他行政主體根據行政相對人的申請，經依法審查，發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障金和其他福利、補貼等行政處理行為。從製度層麵分析，法律援助製度是社會保障製度的組成部分，申請法律援助是公民行使社會保障權的行為。法律援助機構是依申請人的申請而審查其是否符合條件，完全符合行政給付這一具體行政行為的本質特征。
    法律援助機構根據法定的條件和程序，審查申請人是否符合法律援助條件。法律援助機構的審查結論，直接影響著申請人能否獲得政府提供的無償法律服務，而申請人又能從這種服務中獲得直接的利益。因此，法律援助機構作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知對申請人的權利義務產生了實際的影響，申請人與法律援助機構的這一具體行政行為有法律上的利害關係。申請人不能得到法律援助，就要通過支付相應的法律服務費用來獲得專業人士的法律幫助，申請人認為自己符合法律援助的條件，如果不能獲得法律援助，除了要支付有償法律服務的費用，還有申請援助事項本身將獲得的利益都有可受到損害。因此申請人“具有將行政爭議訴諸行政訴訟程序的足夠的利益” ，是行政訴訟的適格原告。
    法律援助機構作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的通知以及確定法律援助的司法行政部門的審查後所作出的決定，都應當視為具體行政行為，按照《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條的規定，法律援助機構的具體行政行為應當接受司法審查。

    三、行政訴權對保障公民合法權益具有重要意義
    著名法學家江平指出，“社會越發展，公民要求權利救濟的呼聲就越高，如果沒有一個最終的司法救濟渠道，公民合法人身權利被侵犯後的救濟就會削弱。”  “行政訴權已成為現代國家公民的基本權利之一” ，我國行政訴訟受案範圍的演變過程就是逐步擴大行政訴訟的受案範圍，以適應社會主義民主法治建設不斷發展的需要。最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若幹問題的解釋適應我國社會主義政治文明發展的需要，擴大了行政訴訟法立法本意所確定的行政訴訟受案範圍。對於法律援助這一行政給付的申請人而言，法律援助機構認定其不符合法律援助條件而拒絕提供法律援助的具體行政行為，不但直接影響了申請人獲得政府無償法律服務的權利，還可能因為不能獲得申請法律援助事項將要獲得的利益，申請人申請法律援助事項的訴訟權利也得不到保障。
    依法治國，建設社會主義法治國家治國方略的實施，我國的社會主義市場經濟法律體係已逐步形成，訴訟、仲裁對參與人的專業素質提出了更高的要求。普通公民要通過訴訟來維護自身的合法權益，沒有法律專業人士提供服務將會導致申請人在訴訟、仲裁中處於不利的地位。即使申請人在實體上有勝訴的可能，但因為不熟悉法律的程序性規定，而導致實體權利不能得到法律保護的不利後果，使申請人的訴權不能正常行使。“訴權是一項製度性基本人權，是一項憲法性的公民權利，具有普遍性、平等性、自主性的特點” ，而“訴訟權利屬於公民權利的基本範疇，它牽涉到人權中的許多基本權利” ，申請人的訴訟權利“在很大程度上依靠律師的幫助實現，因為當事人通常不懂法律，而且自身在訴訟之中時，即使懂一些法律也難以維護自己的權利。” “如果一方當事人因經濟困難請不起律師，在訴訟中必然實際上處於與對方不平等的地位，顯然不能公正地維護自己的合法權益” 。對法律援助機構作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的具體行政行為進行司法審查，不僅僅是保護申請人的行政訴訟訴權，通過司法權對法律援助機構所行使的行政權的監督，使符合條件的申請人能夠獲得法律援助機構提供的無償法律服務，更充分有效地保護申請人屬於《法律援助條例》第十條、第十一條規定的法律援助事項的訴訟權利，使符合法律援助條件的申請人能夠獲得政府提供的無償法律幫助，使公民的人身權和財產權得到充分有效法律保護。發揮法律援助在維護社會公正，促進社會穩定和建設和諧社會中的作用。
    訴訟是糾紛的最後解決手段，在促進社會公正，維護社會穩定和諧中發揮著重要的作用。法律援助機構認為申請人不符合法律援助的條件，不予提供法律援助，申請人卻認為自己符合條件，應當得到法律援助，雙方發生了糾紛，這種糾紛屬於行政管理相對人與行政主體之間的行政爭議，隻能通過行政訴訟這一有效的救濟手段解決。法律援助的申請人有權就法律援助機構認定不符合法律援助條件,不予提供法律援助的具體行政行為提起訴訟，人民法院應當受理。法律援助機構的作出的申請人不符合法律援助條件，不予提供法律援助的具體行政行為接受司法審查，也有利於促進司法行政部門和法律援助機構依法行政，規範法律援助的行政執法行為，促進社會公正，維護社會的穩定與和諧。

（作者單位：廣州市公職律師事務所）
參考文獻：
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