美国银行法与我国加入WTO后银行法律的完善

2002-09-25    作者：广东经纶律师事务所律师 马占福      浏览数：10,230

众所周知，美国银行业是全世界最发达的银行业。仅纽约一市，1994年就有银行435家，在全世界排名第二；1993年，世界1000家大银行中，有178家属于美国，占总数的17.8%；近几年，美国银行的规模越来越大，在全世界的地位越来越高。可见美国银行业的发展程度：它是全世界最发达的，美国引领着世界银行业发展的潮流。要研究银行业首先就要研究美国银行业。 在美国银行业发展的同时，美国银行法也随之发展。在美国，关于银行的立法已有很长的历史；在司法方面，已有大量的“判例汇编”；在银行法的法学研究方面已有大量的专业书籍。由于美国银行法在某种程度上又称之为银行管制法，所以，在美国，银行管制法领域已成为执业律师的公认的执业领域；越来越多的法学院增设了与此相关的课程；在美国东、西部的最好的法学院里已建立了银行法和金融管制研究中心；金融管制问题已成为无数专题讨论和持续不断的法学教育计划的主题。所以，可以说，美国银行法和美国银行业的发展状况相似：它是全世界最发达的，也引领着银行法的世界发展潮流。中国加入WTO实际就是与国际惯例接轨，研究美国银行法是我们与国际惯例接轨的一条途径；通过研究美国银行法，我们可以更清楚地了解到我国银行法的存在问题，并可以更清楚地了解到，我国加入WTO后银行法律在哪些方面需要完善。本文就是想在这方面做些尝试。

 一、 美国银行法律制度的特色 纵观美国银行法律制度的历史和现状，可以发现美国银行法律制度有如下特点： 美国银行法律制度的形成从它产生之日起就和美国人的自由和分权观念联系在一起。所以，美国银行法律制度一直和两种观念和价值观相关：自由主义观念和分权主义观念。这两种观念在银行法律制度方面的影响是深远的。

纵观美国银行法律制度可以发现有下列一些有特色的制度：

（一）在美国建立初期，联邦国会和各州政府都可以发行货币。 美国建立初期，因为要建立新政府需要资金，因而，联邦国会和各州政府竞相发行自己的货币。这样，州政府就卷入美国货币的发行和信用的创造之中。

 （二）在美国建立初期直到现在，联邦政府和州政府都可以设立银行。 美国的银行，最初是州银行。这点不同于欧洲模式：在欧洲，由于私人资本过剩，所以其银行制度的特征是私人银行居于统治地位；在美国，由于在建国初期私人资本的弱小、州力量的强大，所以州银行居于统治地位。这种情况也与美国人的“分权” 观念密不可分：美国人对于财富的集中和对于权力的集中一样心怀憎恶和恐惧。欧洲式的私人银行被认为是对财富的过分集中，州经营或州授权的银行被认为是与公共利益密切相关的，这被认为是一种财富的分散。所以，在美国，州银行一直扮演着重要角色。 1781年，美国大陆会议批准设立北美银行，这这被认为是美国历史上第一个现代意义上的银行，但还是不得不于1785年被撤销而改为在州注册。 可见，美国银行最初主要是州银行。后来出现的是州银行和联邦国民银行并存的局面，即“双轨制”银行体制。但在数量方面，还是州银行居于主导地位。1994年前后，美国约有国民银行4800余家，州银行1万家。

 （三）单一银行体制或多银行体制。 这是从不同角度对美国银行同一特征的概括。单一银行体制的含义在1864年美国《国民银行法》中表述得很明确。该法规定，禁止国民银行在任何地方、以任何形式设立分支银行。这项规定既包括禁止国民银行跨州设立分支行，也包括禁止国民银行在本州设立分支行，实行严格的“单一银行体制”。在国民银行之前的州银行时代，实际上是严格实行“单一银行制”的。所以，在美国，“单一银行体制”实际早已存在；州银行和国民银行都实行“单一银行体制”。当然，到上个世纪80年代，美国的“单一银行体制”已经是非常不完善或不纯粹的了，但“单一银行体制”还是强烈地影响着美国，使美国银行的分支机构受到极大的限制。 所谓“多银行体制”，是指依赖大量的、独立的、没有分支机构的（或较少分支机构的）、大中小型混杂的银行来实现资金从存款人向借款人的流动。这种制度的采用造成：（1）美国银行的数量众多，有1万家以上的银行，超过其他发达国家。（2）美国银行地域分布广泛，无论是大城市还是偏远的村镇都有独立的银行。（3）由于在很长一段时期内禁止开设分行，美国储户可资利用的银行（包括银行及银行分支机构）并不多，与德、英、加拿大等国比较，美国人均拥有的银行数量最少。（4）美国在较长一段时期内，缺乏国际性的大型银行。根据1995年的统计，世界前10家最大银行均为日本银行（当然这一情况目前已发生了变化），当时美国最大的银行——曼哈顿银行仅列世界第20位。

（四）多重银行监管体制。 美国银行监管体制主要是由货币监理局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司各有分工、各负其责的多元制的金融管理体制。

（1）货币监理局 货币监理局最早是在《国民货币法》中，后来又在1864年《国民银行法》中规定建立的美国最早的金融监管机构。货币监理局是直接隶属于财政部的一个局，但同时它又是联邦政府的一个职能机构，直接向国会报告。货币监理局设有1名货币监理官和4名货币监理副官。货币监理官由总统任命、参议院批准，任期5年。财政部长只有权任命4名货币监理副官。货币监理局专门行使对国民银行的注册、管理、监督和检查职能。仅就注册来看，其主管审查、批准国民银行的注册登记、分支机构的设立及国民银行的合并。从其地位来看，它与美国人的分权观念密不可分。它既隶属于财政部，又不属于财政部；它可能会受到总统、国会、参议院、财政部的制衡。

（2）联邦储备委员会 1913年12月23日通过的《联邦储备法》建立了美国联邦储备体制。联邦储备体制实际上是一个多中央银行计划，以与单一中央银行相区别。这种体制事实上也与美国人的分权观念（以及由此派生的联邦政体）密不可分。该体制把美国全国分为12个联邦储备区，每个区建立一个联邦储备银行。联邦储备体制可分为四大部分：联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行及四个顾问和咨询委员会。联邦储备委员会是联邦储备体制的最高决策机构。由7名理事组成，均由总统提名，参议院批准，任期14年。理事期满后采取均匀卸任法，即每隔2年只能有1名理事期满卸任，期满卸任后的理事不能再被重新任命。总统有权在7名理事中任命联邦储备委员会的主席和副主席。主席和副主席的任期均为4年，期满可以连任。现任主席是赫赫有名的大银行家格林斯潘。联邦储备体制和美国银行的关系是：根据《联邦储备法》，国民银行必须加入联邦储备体制成为会员银行，成为会员银行则要受联邦储备委员会的监管。现在，所有国民银行和多数州银行是联邦储备体制的会员银行。联邦储备体制在法理上是一个独立的体制。它既不隶属于总统领导的政府，也不隶属于财政部。它由国会产生并向国会负责，但它又非国会领导下的一个部门，“国会既不是为了对它进行日常管理而设立，而且根据现行法律也无权干预它的日常活动。”所以，它既独立于财政部，也独立于政府，还独立于国会。归结起来，它的独立性表现在： ①联邦储备委员会的理事任期14年，他们除因违法被拘，不得免职。因此，给予他们足够长的任期，以避免总统任期的影响。 ②联邦储备委员会对国会负责，而非对政府负责。 ③联邦储备体制运行的财源来自于其所属各会员银行的出资，这可避免由国会拨款而造成的政治压力。正是由于具有这样的独立性，以致有人认为，它已取代美国最高法院以往为美国人民所肩负神圣使命的大部分。联邦储备的业务操作也以最高法院的精神为典范。

（3）联邦存款保险公司（见下文）

 （五）存款保险制度。 美国银行的另一个很有特色的制度是存款保险制度。存款保险职能由美国联邦存款保险公司行使。该公司是根据1933年《格拉斯•斯蒂格尔法》建立起来的。其目的是用存款保险的方式为商业银行的经营提供安全性保证，并相应建立一套稽核、检查系统，负责监管所有不参加联邦储备体制的州银行的经营活动。 联邦存款保险公司于1934年开业。其最高机构是理事会，由3名理事组成，其中1名必须由货币监理官担任，另外两名由总统任命，参议院批准。理事任期6年，理事会主席在3名理事中选举产生。理事会下设6个分公司，具体贯彻存款保险政策，办理存款保险业务，执行对参加保险的银行的监管。

该公司的主要监管职能有：（1）重点监管非联邦储备体制成员的商业银行。（2）负责审批所有参加存款保险的银行的保险注册。（3）对所有参加存款保险银行的业务经营和业务状况实行金融检查制度和统计报告制度。（4）帮助濒临破产的银行调整经营方向、组织资金运用，甚至进行资金援助。（5）组织、管理、安排破产银行的资产清理、债务清偿等事宜。

该公司的历史可分为两个阶段：（1）从1934年到20世纪60年代中期。此一时期只有少数银行倒闭，且规模较小。（2）20世纪60年代中期以后。其特点是银行倒闭明显增加，且不限于小银行。该公司处理银行倒闭的方法有：（1）将濒临倒闭的银行并入稳健的银行。该公司常以提供补助金来劝诱稳健的银行进行这种合并。（2）让该银行倒闭并赔偿最高限额为10万美元的存款。（3）要求国会准许它接管并暂时经营那些濒临倒闭的银行。（4）向该银行提供资金以换取它的股票。 现在几乎所有的美国银行都已参加了联邦存款保险公司，因为它的会员资格使一家银行在吸收存款的竞争中比未投保的银行占有较大优势。实际上，该公司几乎对任何一家新银行的设立都有否决权。

（六）业务分离体制。 20世纪30年代之前，美国实行的是全能银行体制。然而在20世纪30年代那场危机之后，美国政府认为，银行倒闭的一个重要原因，是因为商业银行经营投资业务的结果。因此，随后的《格拉斯•斯蒂格尔法》将商业银行与投资银行的业务明确分开，实行业务分离体制。 该法规定，任何以吸收存款为主要资金来源的商业银行，除了可以进行投资代理、经营指定的政府债券、用自有资本有限制地买卖股票、债券这三种投资性业务以外，不能同时经营证券投资等长期性投资业务；同时，经营证券投资的投资银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务。自此之后，美国商业银行业务与投资银行业务是严格分离的。同时，美国也通过其他法律使商业银行业务与保险业务分离。这就是美国传统上金融业的业务分离体制。但是，自从20世纪60年代美国银行业务出现了综合化的趋势以来，美国银行开始混业经营，到20世纪末期，美国商业银行事实上已成为“百货公司”式的银行。

 二、WTO对我国银行业的要求 WTO对我国银行业有下列要求：

（一）中国应允许设立的金融机构种类。 1993年11月中国“复关”谈判提交的银行服务承诺表：外资银行、外国银行分行、合资银行、合资财务公司、外国独资财务公司、外国金融机构代表处。 1996年10月中国加入WTO谈判的银行服务承诺表：外国银行的附属行、外国银行分行、中外合资银行、外资财务公司、中外合资财务公司、外国金融机构代表处。

 （二）中国允许设立外资金融机构的地区。 1996年10月中国加入WTO谈判的银行服务承诺表：上海、深圳、珠海、海南、厦门、汕头、广州、福州、天津、南京、青岛、大连、宁波、北京、沈阳、石家庄、西安、合肥、杭州、苏州、武汉、重庆、成都、昆明。

（三）中国应允许设立的外资金融机构的资格要求。 1993年11月中国“复关”谈判提交的银行服务承诺表： （1）设立外资银行的资格要求：A、投资者应是金融机构；B、在中国设立代表处3年以上；C、申请前一年年末总资产应超过200亿美元。 （2）设立外资银行分行的资格要求：A、在中国设立代表处3年以上；B、申请前一年年末总资产应超过200亿美元；C、母国或地区应具有全球监管体系。 （3）设立合资银行、合资财务公司、外国独资财务公司的资格要求：A、投资双方应是金融机构；B、外国投资者应在中国设立代表处。 1996年10月中国加入WTO谈判的银行服务承诺表： （1）设立外国银行的附属行或外国独资财务公司的资格：A、申请者应是金融机构；B、在中国应设立代表处2年以上；C、申请前一年年末总资产应超过100亿美元。 （2）设立外国银行分行的资格：A、在中国应设立代表处2年以上；B、申请前一年年末总资产应超过200亿美元。 （3）设立中外合资银行或财务公司的资格：A、申请者应是金融机构；B、在中国设有代表处；C、申请前一年年末总资产应超过100亿美元。

（四）中国允许设立的外资金融机构的业务范围。 1993年11月中国“复关”谈判提交的银行服务承诺表：外资银行等金融机构被允许的业务范围： （1）非居民外汇存款； （2）支付和货币交割服务，包括信用卡、收费卡和借记卡、旅行支票和银行汇票； （3）外汇贷款； （4）担保； （5）代客交易； （6）保管和信托服务； （7）咨询和其他辅助性金融服务，包括信用咨询和分析； （8）金融数据的处理与交换和其他金融服务提供者的相关软件。 1996年10月中国加入WTO谈判的银行服务承诺表：同上。 1999年11月中美关于中国加入WTO的双边协议，在以上内容之外增加： （1）外国金融机构在中国加入WTO之日起可提供汽车消费信贷； （2）外国银行在中国加入WTO两年以后，可以与中国公司进行人民币业务； （3）外国财务公司在中国加入WTO五年以后，可以与中国个人进行人民币业务； （4）对外国金融机构的服务地域和对象的限制将在中国加入WTO五年以后完全解除； （5）在中国加入WTO以后，外资占少数的合资公司（外方持股在50%以下）逐步能够以中国公司同等的条件进入基金管理； （6）在中国加入WTO以后，外资占少数的合资公司逐步能够认购中国国内证券、认购外国货币单位证券、债券和股票。

 三、中国加入WTO以后美国银行法律制度对我们的启示 面对中国加入WTO以后银行业面临的挑战，美国银行法律制度对我们有哪些启示呢？首先让我们概括一下WTO对我国银行业有哪些要求，因为这些要求大多数正是我们将要艰难迈进的目标。其次我们探索一下中国加入WTO以后银行业面临的挑战，美国银行法律制度会对我们有哪些启示。 从上文可知，WTO对我国银行业的要求是：外资金融机构的种类会越来越多，有分行、合资银行、财务公司等；外资金融机构的服务地域和对象会越来越宽，外汇业务在加入后不作任何限制,本币业务在中国加入WTO五年以后完全解除限制；外资金融机构的业务范围越来越综合化，直至能够承销A 股、认购外国货币单位证券、债券和股票、基金等等。 面对中国加入WTO以后银行业面临的挑战，美国银行法律制 度对我们的启示，我认为，从理念上说，主要是分权观念的启示。这是问题的核心：没有分权观念，就不会有美国“中央银行”的独立性；没有分权观念，就不会有美国的由货币监理局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司各有分工、各负其责的多元制的金融管理体制；没有分权观念，就不会有美国的富有特色的联邦存款保险公司制度等等。这主要表现在对银行的监管上。另外，美国银行业务出现的综合化的趋势也对我们有所启发。下文将具体阐述美国银行法律制度对我们的启示。

（一）中央银行的独立性。 从上文可知，联邦储备体制在法理上是一个独立的体制。它既不隶属于总统领导的政府，也不隶属于财政部。它虽由国会产生并向国会负责，但它又非国会领导下的一个部门，“国会既不是为了对它进行日常管理而设立，而且根据现行法律也无权干预它的日常活动。”所以，它既独立于财政部，也独立于政府，还独立于国会。联邦储备的业务操作以最高法院的精神为典范。应该说，美国“中央银行”的这种体制是非常有特色的：它使金融体制超然于各种政治力量之上，避免了后者的不必要的干预和影响；它使金融体制按照金融自身的规律和逻辑运转。这非常适合货币市场和资本市场越来越国际化、越来越超出国界、越来越无国界的趋势。 上文说过，加入WTO实际就意味着与国际惯例接轨。对银行业来讲，就意味着与越来越超出国界的国际货币市场和资本市场、以及国际化的银行服务接轨；从另一方面讲，就是与越来越国际化、越来越专业化的银行监管体制接轨。在这方面，中央银行的独立性是不可避免的。所以，我们不得不问：在此情况下，让某种政治力量或政府的非金融的力量的干预和影响它还有无必要？当然，我们已经看到，我国政府在保持中央银行的独立性方面已经做过很大的努力，比如为了避免地方政府对银行业务的不必要干预，曾取消了人民银行省级分行（这实际上吸收了美国银行监管体制的某些经验），但是，省级政府的干预和影响在某种程度上避免了，中央政府的非金融的力量的干预和影响还存在，甚至还非常严重。在面对加入WTO的今天，这种情况的继续存在是否还有必要，值得每一个人深思。

（二）多元制的银行管理体制。 美国银行监管体制主要是由货币监理局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司各有分工、各负其责的多元制的金融管理体制。上述三个机构的职责分工大体上为：货币监理局专门行使对国民银行的注册、管理、监督和检查职能。仅就注册来看，其主管审查、批准国民银行的注册登记、分支机构的设立及国民银行的合并。联邦储备委员会在职责上也监管国民银行，国民银行必须加入联邦储备体制成为会员银行，成为会员银行受联邦储备委员会监管。实际上，现在，所有国民银行和多数州银行都是联邦储备体制的会员银行受联邦储备委员会监管。有些文章认为，国民银行仅受货币监理局监管是不符合实际情况的、是错误的。联邦存款保险公司虽然其重点是监管非联邦储备体制成员的商业银行，但由于现在几乎所有的美国银行都已参加了联邦存款保险公司，所以，几乎所有的美国银行都受联邦存款保险公司的监管。因此，如果概括来讲，就是：货币监理局专门注册、监管国民银行；联邦储备委员会监管所有国民银行和多数州银行；联邦存款保险公司监管几乎所有的美国银行。

从以上特点可得出结论说： （1）从主要方面看，美国银行是注册与监管分离，即注、管分离。虽然货币监理局既注册又监管国民银行，但相对于联邦储备委员会与联邦存款保险公司来讲，它的监管职能是非常次要的。而州银行都不在上述三机构注册，却受后两个机构的监管。所以，从总体上看，美国银行是注管分离的。 （2）监管货币政策的机构与监管银行运营的机构相分离。联邦储备委员会作为中央银行，其主要职能在于制定和执行货币政策——宏观方面。联邦存款保险公司由于要对银行的经营承担风险，所以其主要职能在于监管银行的运营——微观方面。

这对我们的启发是： （1）注册与监管的分离问题。首先，加入WTO后，注册问题特别是对外资银行的注册会越来越趋向于形式审查，实质审查会降为次要问题，因为进入中国的大部分为国际性大银行，它们大部分信誉良好，所以，通过注册进行实质审查的重要性会减少。这需要把主要精力放在监管上，所以需要监管方面的专门机构。其次，加入WTO后，一些国际性银行本身早已注册，它们在中国设立分支机构只是形式上的登记而已，事实上会造成注册与监管的分离。再次，实行注册与监管合一，本身不利于建立银行的淘汰机制。因为注册它的机构可能不会热心于让自己注册的银行被轻易淘汰掉。 （2）监管货币政策的机构与监管银行运营的机构相分离问题。我们知道，作为我国中央银行的中国人民银行其主要职能在于制定和执行货币政策——宏观方面。如果让其整天分身于对银行运营——微观方面的监管。这与中央银行的宗旨是相违背的。另外，货币政策职能可能会与银行运营的监管职能相冲突。例如，货币政策可能会影响银行的利益，从而与银行的运营相冲突。所以，应该把负责两种职能的机构分开。

 （三）存款保险问题。 本文认为，联邦存款保险公司是美国银行监管体制中最有特色的一种制度，它的特色主要表现在下面几方面： （1）它建立了金融机构的保险制度，同时也建立了对金融机构专职的微观监管机构； （2）它建立了对储户10万美元存款的限额赔偿制度； （3）它建立了对问题金融机构的制度化的退出机制。

这对我们的启发是： （1）建立对金融机构的保险制度，有助于增强顾客对金融机构的信心，也有助于促使金融机构加强自己的经营管理。这对金融机构的微观管理非常有益。这对加入WTO后大量进入的外资金融机构更为有益，有助于促使其稳健经营。 （2）建立对储户存款的限额赔偿制度有利于对储户利益的保护，这对我国大量存在的小额储户来说更为有益。由于金融机构是从事金融业务的特殊企业，通常吸收大量的个人存款。因此，如何对个人存款进行保护和清偿，关系非常重大。随着加入WTO后银行数量的越来越多，保护个人存款显得越来越重要。 （3）存款保险另一个非常大作用是建立了对问题金融机构的制度化的退出机制。从我国实际看，目前法律尚未形成一套目标明确、体系完整的问题金融机构的退出处置措施。对于救助性措施，法定的方式只有接管一种（《商业银行法》第64条、《保险法》第113条、《金融机构管理规定》第58条），而且实践中因效果不佳，用过一次之后便不再启用。从已有案例看，我国对问题金融机构的处置，更多的采取了清盘方式，主要是关闭和撤销，偶尔也使用破产方式（如广国投）。 从上文可知，美国联邦存款保险公司处理银行倒闭的方法有： A、将濒临倒闭的银行并入稳健的银行。该公司常以提供补助金来劝诱稳健的银行进行这种合并。B、让该银行倒闭并赔偿最高限额为10万美元的存款。C、要求国会准许它接管并暂时经营那些濒临倒闭的银行。D、向该银行提供资金以换取它的股票。概括起来就是：A、合并；B、倒闭；C、接管；D、提供资金换取股票。这是一种制度化的退出机制。相对于我国法律尚未形成一套目标明确、体系完整的问题金融机构的退出处置措施来说，无疑美国的存款保险制度很值得我们借鉴。在面对加入WTO的今天，大量的银行会进入我国，建立一种对问题金融机构的制度化的退出机制不能不引起我们的深思。

（四）银行业务的综合化的趋势。 上文讲到，自从20世纪60年代美国银行业务出现了综合化的趋势以来，美国银行开始混业经营，到20世纪末期，美国商业银行事实上已成为“百货公司”式的银行。 银行业务范围的划分具体体现在三个方面：A、本币与外币业务的划分；B、零售与批发业务的划分；C、银行业务与证券、保险、信托等其他金融业务的划分。目前我国对外资银行的业务范围划分情况是：主要限制在本币业务，本币业务只有少数外资银行经营；主要限制在批发业务，即针对非居民的银行业务；由于国内对银行、证券、保险等金融业务采取分业经营的办法，外资银行和金融机构也局限于分业经营。但这些限制从中国加入WTO的有关承诺和协议来看，最迟在中国加入WTO五年之后会逐步放开。到时，中国继续实行分业经营监管的模式是否还合适？ 总之，探索美国银行的经营监管模式，美国银行从分业经营到混业经营的经营监管模式的转变，无疑会对我们有很多启发。 2001年9月25日