我国公共卫生突发事件信息发布的法律思考 —以新型冠状病毒感染性肺炎为例

发布时间：2020-03-03　浏览数：2,307

2020年新年前后，武汉不幸爆发了新型冠状病毒感染性肺炎（简称“新冠肺炎”英文“NCP”），这种具有高传染性的新型病毒短时间内蔓延至整个中国乃至国外，严重侵害了患者的生命健康，造成了社会公众大规模恐慌，同时也给国家带来不可估量的损失。疫情的损害，既有病毒在我国特大城市流行的生物属性原因，也与有关部门应对措施的不到位以致延误疫情防控的最佳时机，从而引发新冠肺炎的扩大传播与蔓延有关。这其中，表现之一就是有关部门对疫情信息披露不及时，甚至控制、封锁疫情信息的传播和讨论。疫情的巨大损害与疫情信息的迟延发布引起了社会的广泛热议，健全与完善疫情信息发布机制的呼声高涨。本文通过分析我国疫情信息发布现存问题，提出相关建议以完善公共卫生突发事件信息发布制度，希望避免此类悲剧再度重演。

目前，我国有关调整疫情信息发布的法律法规有《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》。通过比较分析上述法律规范，发现我国有关疫情信息发布权限的规定存在相互冲突的问题。2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第19条，规定疫情公布主体是国务院卫生行政部门以及省级人民政府。2007年颁布的《突发事件应对法》第53条，规定领导或者组织处置突发事件的政府，发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。2006年原卫生部发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》，规定特别重大突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施。后卫生部印发了《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》的通知，规定传染病疫情和突发公共卫生事件的发布权，国家卫生行政部门“授权”给了省、自治区、直辖市卫生行政部门。上述法律规范的规定，反映了我国当前尚没有在立法层面统一、明确地规定公共卫生突发事件信息发布的主体及权限、程序。此次疫情中，面对社会公众对相关预警信息发布滞后的质疑，有关人士回应，新冠肺炎属于传染病，依据《传染病防治法》，地方政府需经授权后才能披露疫情信息。对此说法，法律界存在争议。部分学者认为，按照特别法优于普通法的法律适用原则，依照这次疫情的传染病属性，适用《传染病防治法》应属正确。另外一部分行政法学者则持不同意见，他们认为，依据《突发事件应对法》，地方政府应当按照规定准确、及时发布疫情的信息，由于《突发事件应对法》制定在后，而两部法律位阶相同，应按照新法优于旧法原则适用新法。因此，对于疫情信息发布权限，有关人士与学者们因法律规定存在冲突而说法迥异。这种情况容易导致有关部门应对公共卫生突发事件时，因适用法律错误造成决策失误。现代社会里，依法行政是依法治国的核心与关键，而有法可依是建设法治政府的重要前提。以法律统一明确规定公共卫生突发事件信息发布的有关事项，是政府及有关部门及时发布权威、准确信息，社会公众科学应对突发事件的关键。

在发达国家中，美国和日本具备较为完善的传染病疫情报告、通报和公布制度，值得我国学习借鉴。

美国明确规定各单位在应对重大传染病疫情时的具体职责：医院和相关实验室须将可疑样本报告给上级地方的实验机构；地方卫生部门向州健康部门报告病例情况，卫生官员有权自主决定是否发布小规模疾病的信息。州卫生健康官主要负责对核心公共卫生工作组的工作状况进行监控。公共信息官的主要职责便是保持与当地媒体的联系以及维护公共关系，包括控制谣言和发布卫生健康教育、紧急反应的相关信息等。疾病控制中心负责全国范围的疾病监控，当出现明显迹象时，向他们发出警报，利用健康警报进行信息评估和广泛的研究，并向全国公布结果。

日本颁布《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》（简称《感染症法》）。《感染症法》第12条规定医师有按照规定报告传染病的法定义务，要求其在一定的时限内报告，每一种传染病使用专用的报告卡。保健所收到报告卡后录入传染病报告系统，紧急情况下采用传真等方式接收报告卡等内容。每一种传染病使用其特定的报告卡。迅捷的逐级上报制度是日本《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》的特色。在报告收集相关信息后，政府及时基于数据进行分析，注重信息的公开和利用。国立感染症研究所在收到有关传染病的报告信息后，将上报的信息情况反馈给基层的医疗单位。日本卫生行政部门负责发布疫情信息，在网上通报监测信息的周报和月报，如有错误则由厚生劳动省负责修改。平时负责对世界各地的传染病动态和发展进行调查研究的是国立感染症研究所信息中心，它每周在网站上公开发布《感染症动向调查周报》。

除上述两个国家外，我国台湾地区针对传染病疫情的防护同样值得借鉴。台湾地区的《传染病防治法》出台于1944年11月18日，截至2019年5月24日，该法共历经16次修改。台湾地区的《传染病防治法》分为七章，77条，由总则、防治体系、传染病预防、防疫措施、检疫措施、罚则及附则七个部分构成。总则部分主要从传染病的分类、中央及地方主管机关的权责、中央主管机关配合及协助辨理传染病之防治事项、疫情的认定、发布及解除、传媒报道、保密义务、人格权保护等方面进行规制；防治体系部分包括防疫队的设置、主管机关的指挥监督、中央流行疫情指挥中心的成立以及全民动员相关防疫措施等方面；传染病预防部分关注对传染病的预防与宣传，水源保护、公厕改良、医疗救助的具体措施；防疫措施部分慎重提到医事人员的报告义务、隔离治疗措施、因传染病去世的尸体处理、防疫物资的采购、医疗机构人员之间的调配等众多具体细节；检疫措施部分主要是对为防止传染病流入台湾地区采取的措施；罚则部分更多的关注传染病疫情期间对哄抬物价、故意传染他人以及散播疫情谣言或不实信息的处罚措施。

通过分析发达国家及我国台湾地区的法律规定和具体做法，并结合实际情况，笔者对完善公共卫生突发事件信息公布的机制提出以下建议：

第一，在立法、司法工作中深入贯彻习近平总书记关于把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位的指示精神。针对突发性公共卫生事件的立法环节，要考虑怎样才能保证公共卫生突发事件公布的全面性和迅速性，建立顺畅的公共卫生突发事件应对程序。为进一步贯彻这一指示精神，建议全面修订相关法律，制定详实可行的立法计划及技术方案，将突发性公共卫生事件发生时采取的应急措施加以规范化。以新冠肺炎为例，发现异常传染病例应“及时”上报，“及时”的时限问题？多少例以上才能构成“突发性公共卫生事件”？必须在几天内公布疫情信息？根据疫情严重程度不同，公布信息的次数频率如何掌控?以及公布信息的载体选择？这些问题都亟待明确。

第二，立法确定疫情信息发布分级制度，下调局部性疫情发布机构，缩短疫情信息披露流程。不分情况将所有信息发布权由国务院卫生行政部门统一行使，不利于对局部性风险的防控。公共卫生突发事件具有紧急性与突发性的特征，信息层层报送、层层审批，可能会贻误及时发布信息及采取应对措施的时机。为及时、有效应对公共卫生突发事件，应当遵循“属地原则”，以省级行政区政府作为发布权责机关具有一定的科学性。根据突发事件需要，省、自治区、直辖市的卫生行政部门可授权设区的市卫生行政部门及时发布本行政区域的公共卫生突发事件信息。由市级卫生行政部门直接向社会公开疫情信息，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。

第三，完善内部管理机制。卫生行政部门及疾控部门应与医疗机构建立疾病预防预警的更紧密关系，完善内部管理规范，根据此次教训，堵住各种可能导致误报、迟报的漏洞。公共卫生的信息具有高度专业性，依赖专家的知识与经验判断。法律可明文规定当班医生及所服务的医疗机构有按照规定报告传染病的义务，并要求其必须在一定的时限内报告。医院须将可疑样本报告给卫生行政部门及疾控部门，卫生行政部门与疾控部门必须即时响应，组织专家研究病例情况。卫生行政部门有权在确切掌握传染病等信息前，根据突发事件的状况等级建议有权限的地方政府向社会发布健康警报，宣布进入预警期。宣布进入预警期后，政府应当向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。

第四，健全信息披露不及时、瞒报信息的问责机制。法律规范明确规定地方各级政府不履行法定职责的责任。迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，还可以依法追究刑事责任。

新冠肺炎疫情短时间内在全国范围内蔓延与扩散，引起了政府在应对公共卫生突发事件向社会公众披露信息方面的反思。社会各界希望国家能尽快完善公共卫生突发事件信息发布制度，避免类似事件的再度重演。

（作者：邓海涛，广东海际明律师事务所律师）